曾鈺成

全國人大常委會決定延長現屆香港立法會的任期後，泛民議員的去留問題在非建制陣營內引起爭議。上星期初，十多名泛民議員開會商討後發表聲明，稱大多數議員認為應「留守」立法會。抗爭派強烈反對，指泛民議員的去留應由民意決定。數天後，民主黨改變態度，宣布將按「科學化全港性民調」決定是否延任，公民黨表示追隨。

現屆立法會按《基本法》規定應有議員70人。任期開始後，有6名議員被取消資格，5個空缺進行了補選，兩名在補選中當選的議員就任後被裁定「非妥為當選」失去議席；另有1名議員最近辭職加入政府。結果至今共有4個議席懸空，在任議員共66人。建制派共 42人，其中分區直選議員18人，功能團體議員(包括「超級區議會」)24人；泛民或非建制派共 24人，其中直選14人，功能10人。政府已表明來年不會就立法會的空缺舉行補選，即目前的格局將維持至明年換屆選舉。唯一可能有變的是建制派議員陳凱欣的議席：她在前年的補選中勝出，今年5月也被高等法院裁定「非妥為當選」，仍在等待上訴結果。

泛民議員最終去多少、留多少，對立法會來年的運作會有甚麼影響呢？

泛民留多少人  沒有實質分別

立法會會議處理的議案，按表決通過的不同要求劃分，共有4類：第一類獲得出席會議的議員過半數贊成，即為通過；第二類須分別獲得出席會議的功能團體選舉產生的議員和分區直接選舉產生的議員各過半數贊成，方為通過；第三類須獲得不少於「全體議員三分之二」支持，方可通過；第四類要「出席會議的議員三分之二」支持通過。

政府提出的一般議案(包括法案)屬於第一類。議員提出的議案，除了屬於第三或第四類的特別議案，都屬於第二類。從兩個陣營所佔議席的數目可以看到，不論泛民議員有多少人留任，建制派的人數在整個立法會以及分別在直選和功能兩個組別裡都佔了絕對的優勢。所以，如果依立法會議事規則辦事，留下的泛民議員不可能影響立法會對第一和第二類議案的決定。

第三類議案包括立法會再次通過行政長官拒絕簽署的法案(《基本法》第四十九及五十二條)、對行政長官的彈劾案(第七十三條)、香港特別行政區提出的修改《基本法》的議案(第一百五十九條)以及修改行政長官或立法會產生辦法的議案(附件一(七)、附件二(三))。這些議案需要不少於「全體議員三分之二」支持才可通過；根據特區政府律政司的解釋，「全體議員」的人數，指《基本法》規定的立法會應有議員人數，不受任何議席出缺的影響。對於本屆立法會，不少於「全體議員三分之二」就是不少於70人的三分之二，即不少於47人，超過了全部建制派議員的人數。不論有沒有泛民議員留下，立法會都不可能憑建制派的支持通過任何一項第三類的議案，包括政改議案。泛民留多少人，沒有實質分別。

留守泛民議員  被迫變抗爭派

最後一類議案是決定議員喪失資格的議案。《基本法》第七十九條規定：議員在香港以內或以外因犯刑事罪行被判處監禁一個月以上，經立法會出席會議的議員三分之二通過，即被解除職務；另外，議員行為不檢或違反誓言而經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責，也要喪失議席。

建制派有42名議員。除了立法會主席依慣例在表決時不投票，以及可能失去的陳凱欣議席，建制派在表決時有40票。如果出席議員(連主席)多於60人，建制派的40票便達不到出席議員的三分之二。因此，對於褫奪議員議席的議案能否通過，泛民議員留下多少人會有決定作用：只要他們有不少於20人留下，便可以阻止議案通過；如果留下的人數不足20，建制派便有足夠票數通過取消任何泛民議員資格的議案。但話說回來，當泛民在議會裡只佔絕對的少數，建制派還有必要取消他們的議席嗎？

至於立法會各委員會(包括審議政府撥款建議的財務委員會)的表決，都是以出席會議的委員過半數通過的，少數派議員不能左右表決的結果。

總的來說，留在立法會的泛民議員，不論有多少人，如果都依議事規則辦事，根本不可能對立法會的事務有任何影響，於是也就拿不出理由為自己留在立法會辯護，頂住抗爭派的壓力。留下的泛民議員要證明他們的決定沒有錯，就要讓人們看到他們的存在令立法會裡的建制派不能「為所欲為」；但是，他們要阻止政府或建制派議員提出的議案獲得通過，只能用衝擊議事規則、破壞議會秩序的手段。

如果泛民議員走一批、留一批，留下的本來應該不是抗爭派；但留下之後，他們迫不得已都要變成抗爭派。所以，除非泛民「總辭」，否則立法會來年仍是不會平靜的。

曾鈺成

本港新冠肺炎疫情依然嚴峻，最大的問題是仍有不少個案源頭不明，無法截斷病毒傳播鏈。特區政府得到國家衛健委派出核酸檢測支援隊協助，準備推出全民自願免費病毒檢測計劃，希望可以盡早找出社區的「隱形」傳播者，及時隔離診治。

全民檢測計劃是自願參加的；能否取得成效，要看市民是否踴躍參與。如果接受檢測的人數跟「全民」相差太遠，很多隱性患者漏網，檢測計劃便不能發揮作用。況且正如專家指出，香港的全民檢測沒有「禁足令」配合，在檢測進行期間病毒仍會通過社交接觸繼續傳播；如果計劃開始後，很多人要遲疑觀望一番才決定參與，令每人接受一次檢測的時間拖得很長，檢測後受感染的風險便會增加，進一步削弱檢測的作用。

要令檢測計劃得到市民踴躍參加，政府除了懇切呼籲之外，更重要的是提供方便和釋除疑慮。方便，就是採集和提交檢測樣本的方便。政府預計要為五百萬人取樣檢測，這是十分龐大的工程。採集樣本的程序，應盡量避免出現排隊輪候的人群。取樣應採用什麼方法？由參加者自行操作，還是由專人處理？衞生防護中心一直採用的深喉唾液檢測，好處是取樣較容易，受檢測者自己可以完成；缺點是未必保證取得有效樣本，檢測結果屬假陰性的比例較高。

現在檢測機構建議採用鼻咽及喉嚨拭子取樣，這對取得有效樣本較有保證。但這辦法會令接受取樣者感到不舒服，不容易自己完成；如果要由其他人協助取樣，由於取樣過程容易傳染，需要有經驗的醫護人員穿上防護裝備、在合適的場地環境進行。要提供所需的人手和場地，挑戰之大不言而喻。怎樣進行取樣，可以得到最佳的效果，同時把對市民的不便和不適減到最少，這問題必須妥善解決。

至於市民對參與計劃的疑慮，除了擔心取樣過程會難受之外，有些人還害怕參與計劃提供的個人資料會被不適當地使用。一些逢中必反、唯恐香港不亂的攬抄派，對有內地支援的檢測計劃百般阻撓，不斷造謠污蔑、製造恐慌；政府呼籲市民參加，他們卻號召「全民抵制」。這些破壞力量不能忽視，必須有力還擊。對於任何抹黑宣傳，當局要及時駁斥、澄清事實、說明真相。計劃正式開展時，應組織一批社會人士帶頭參與，讓公眾看到，可起示範作用。

曾鈺成

全國人大常委會決定第六屆立法會「繼續履行職責」不少於一年，至第七屆立法會任期開始。按特區政府的理解，人大常委會這個決定，即是把第六屆立法會的任期延長至2021年9月30日或以後；也就是說，特區在未來一年的立法機關，仍是本屆立法會。議員毋須在下一個會期開始時重新宣誓，因為《基本法》和本地法律規定的就職宣誓，只在新任期開始時才需要。全體第六屆立法會議員，包括先前被取消參選資格的4名議員，可延任至換屆選舉。

剛被宣布取消參選資格的議員，在延長了任期的議會裡繼續留任，在法理上有矛盾嗎？會不會受到法律挑戰？

不擁護基本法  喪失參選資格

根據《立法會條例》(下稱「條例」)第40條「獲提名的候選人須遵從的規定」，參選人的提名表格須載有一項示明該人會擁護《基本法》和保證效忠香港特別行政區的聲明(第40(1)(b)(i)條)。原定今年9月6日進行的立法會選舉，有12名參選人，包括4名第六屆立法會議員，被選舉主任裁定提名無效，理由是根據他們的言行，選舉主任相信他們並非真誠擁護《基本法》，因此認為他們的聲明並非真實。

特區政府發表聲明認同和支持選舉主任的決定，強調選舉主任已明確指出，在決定獲提名人士的提名是否有效時，核心問題是該人是否符合條例第40(1)(b)(i)條的聲明要求，即是擁護《基本法》和保證效忠香港特別行政區。聲明列出幾種行為，可以構成並非真誠地擁護《基本法》的證據。這些行為包括選舉主任認為上述4名議員有參與的：尋求外國政府干預香港特區的事務；以及表明意圖在立法會佔據多數議席後，行使立法會議員權力無差別地否決任何政府提出的立法建議、任命、撥款申請及財政預算案，以迫使政府接受若干政治要求。

政府聲明的內容，清楚表明當局認為4名議員(在任時)的行為，已證明他們不擁護《基本法》。此外，議員在就職時都曾依法宣誓擁護《基本法》和效忠香港特別行政區；政府的聲明等於指控該4名議員違反了誓言。

議員喪失議席  法律另有規定

人大會常委2016年11月對《基本法》第一百零四條的解釋(下稱「釋法」)，內容包括：擁護《基本法》和效忠香港特別行政區是「參選或者出任(第一百零四條所列)公職的法定要求和條件」。立法會議員屬於釋法提及的公職，參選和出任同樣須要符合擁護《基本法》的條件；任何人可以一方面因「不擁護」而被取消參選議員的資格，另一方面又繼續出任議員嗎？要解答這問題，需要弄清楚當參選人和在任議員違反了「擁護《基本法》」的要求和條件時，各自要面對甚麼法律後果。

釋法裡說的「法定要求和條件」，對於立法會議員和參選人來說，指的應該就是《立法會條例》的有關規定。對於參選人，如上所述，「不擁護」的後果就是不能符合條例第40(1)(b)(i)條的要求，可以成為選舉主任決定提名無效的理據。這就是4名有關議員面對的後果。

至於在任議員能否繼續出任，相關的規定是條例第15條「議員何時不再擔任席位」。該條裡的 (1)(e) 規定，如果議員按照《基本法》第七十九條被宣告喪失立法會議員的資格，他的席位即告懸空。《基本法》第七十九條列出了立法會議員被宣告喪失資格的七種情況，其中第七種是：「行為不檢或違反誓言而經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責」。議員如果有「不擁護《基本法》」的行為，可被認為是違反誓言；這不會自動令議員失去議席，但如果有另一位議員在立法會會議上提出對「不擁護」的議員的譴責議案，而議案獲得出席會議的議員三分之二通過，該「不擁護」的議員便會被宣告喪失資格，繼而按條例第15(1)(e) 條失去席位。這就是在任議員「不擁護《基本法》」要面對的法律後果。

拒絕宣誓  違反誓言  後果不同

由於建制派佔不到立法會議席的三分之二(除非泛民議員「總辭」！)，對「不擁護」議員的譴責議案不可能獲得通過，條例第15(1)(e)條不會啟動，亦沒有其他法律可以阻止他們延任。

或許有人會尋求以司法途徑褫奪「不擁護」議員的議席。2016年，第六屆立法會任期開始時，有6名議員的就職宣誓並不符合法律規定。立法會主席裁定他們當中兩人的宣誓有效；其餘4人宣誓無效，可重新宣誓。行政長官和律政司司長向法庭提出申請，要求推翻主席的裁決，並宣布該6名議員的宣誓均為無效，以及取消他們的議員資格。結果法庭裁定6人在宣誓時的表現都已構成《宣誓及聲明條例》裡說的「拒絕或忽略作出宣誓」，按該條例的規定即時被取消繼續擔任立法會議員的資格。

參照以上案例，認為應褫奪「不擁護」的議員議席的人，現在是否可以向法庭提出申請，要求法庭裁定有關議員因不符合「擁護《基本法》」的條件而喪失議席呢？我認為法庭不可能作出這樣的裁決，因為對於「拒絕或忽略作出宣誓」和「不擁護《基本法》」的後果，法律有不同的規定：前者可導致即時喪失議席，後者最多可引致《基本法》第七十九(七)條的程序。

曾鈺成

美國政府對11名中央人民政府及特區政府官員實施「制裁」，既令人憤慨，又極之可笑。

令人憤慨，因為美國粗暴地干預中國內政。去年六月香港發生反政府動亂以來，美國政府高官和政客多番高調支持香港的反政府分子，美化他們的暴力行為；又接連通過法案和宣布行政指令，針對香港政府維持社會秩序所採取的執法行動。最近，特區政府因應疫情決定推遲立法會選舉，美國官員又造謠污蔑，惡意抨擊。這次的所謂「制裁」措施，美方公然聲稱是針對《香港國安法》，明目張膽地干預香港事務。是可忍，孰不可忍！

令人憤慨，也因為美國的強盜邏輯、雙重標準。特朗普政府一方面正在以「國家安全受威脅」為由，要封禁手機應用程式 TikTok，並進一步推出所謂「乾淨網絡計劃」，打壓與中國有關的電信和網絡服務企業；另一方面，對香港為維護國家安全而實施的《香港國安法》，他們卻不停地抹黑、攻擊。這充分暴露了特朗普政府的無恥和虛偽。

美國竟然在官方的公告裡公開被他們針對的政府官員的個人資料，嚴重侵犯私隱和危害個人安全。堂堂大國作出這「起底」的卑劣行徑，能不令人憤慨。

美國的行徑同時又十分可笑。這「制裁」手段會有甚麼效果呢？可以嚇倒他們要針對的官員嗎？可以動搖中國政府維護國家安全、反對外國勢力干涉香港事務的決心嗎？可以削弱特區政府防範、制止和懲治國家安全罪行的力度嗎？正如中聯辧主任駱惠寧鄙夷地回應：白費勁！美國的表現，恰恰證明了《香港國安法》的必要性，加強了中央和特區政府維護國家安全的決心，激起了所有愛國愛港市民的同仇敵愾。

特區政府發表聲明說：「行政長官林鄭月娥以她本人名義和代表她各位被針對的同事表示，我們維護國家安全是使命光榮，責任重大，不僅是為了750萬香港市民，更是保護14億內地同胞的生命安全及利益。我們無懼任何威嚇。」

除了對美國的「制裁」嗤之以鼻，中央和特區政府應採取適當的反制措施，讓特朗普政府知道，它要為自己的狂妄行為承擔後果。首先應考慮怎樣對待美國駐港總領事館：美國政府違反了國際關係的基本準則，肆意侮辱香港特區首長和主要官員，美國在香港的代表不可能若無其事，繼續在香港睥睨作態。

曾鈺成

全國人民代表大會如果不能如期進行換屆選舉，處理辦法在《中華人民共和國憲法》裡有明確的規定。《憲法》第六十條說：「全國人民代表大會每屆任期五年。全國人民代表大會任期屆滿的兩個月以前，全國人民代表大會常務委員會必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉。如果遇到不能進行選舉的非常情況，由全國人民代表大會常務委員會以全體組成人員的三分之二以上的多數通過，可以推遲選舉，延長本屆全國人民代表大會的任期。在非常情況結束後一年內，必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉。」

不能廣泛討論  但須進行研究

對於香港特別行政區立法會的換屆選舉，《基本法》沒有類似《憲法》第六十條的規定。特區政府決定第七屆立法會選舉因疫情要押後一年舉行，由此產生的立法機關空缺如何填補，在《基本法》的條文裡找不到解決辦法；特區政府要提請人大常委會作決定。這又一次說明，30年前頒布的《基本法》，如果要為處理實踐中出現的問題繼續提供完備的法律框架，有修改的必要。

很多人擔心，發動有關修改《基本法》的討論，猶如打開「潘朵拉的盒子」，會引起各方面提出不同的修改要求，給中央和特區添煩添亂，且會損害《基本法》的尊嚴和權威。不過，如果一味像鴕鳥把頭埋在沙裡，對《基本法》是否需要修改的問題避而不談，對《基本法》在時代前進和形勢發展中暴露的缺漏視而不見，問題是不會自行消失的。如果在「一國兩制」的實踐中不時出現的新問題，不能根據《基本法》處理，要在《基本法》框架以外尋求解決辦法，難免會影響人們對《基本法》的信心。

修改《基本法》的問題確實是不適宜也不可能在社會上開展廣泛的討論；在目前的情況下更不用說，提出了也只會被嗤之以鼻。但這不等於中央和特區政府不應該對問題進行研究，特別是《基本法》有哪些地方可以修改、哪些不容修改，必須界定清楚。這問題在現實上的重要性，可從參選人「確認書」的作用看到。

反對特定條文  不能聲稱擁護

自2016年的立法會選舉開始，每一次選舉，選舉管理委員會都會發出一份確認書，建議參選人簽署，與提名表格一併向選舉主任遞交。簽署確認書屬自願性質，但會成為選舉主任決定參選人的提名是否有效的考慮因素。選管會解釋，讓參選人簽署確認書，是為了確保參選人依法在提名表格內作出擁護《基本法》的聲明時，充分明白《基本法》的內容，特別是《基本法》第一條、第十二條及第一百五十 九(四)條。確認書最主要的一段是：

「我明白擁護《基本法》，包括擁護下述條文：

第一條  香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。

第十二條  香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。

第一百五十九(四)條  本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。」

《基本法》條文共有160條，為甚麼只列出這3條？第一條和第十二條的針對性十分明顯：任何人提倡「港獨」，就等於要改變這兩條的規定。要求改變《基本法》若干條文的規定，是否等於不擁護《基本法》？不一定；《基本法》是可以修改的，但修改必須符合第一百五十九(四)條的規定。第一條和第十二條說的都屬於國家對香港的基本方針政策，所以按第一百五十九(四)條的規定不能改；誰要反對這兩條，就不能聲稱擁護《基本法》。

可以修改與否  聯合聲明為準

但是，要參選人「充分明白」3項條文的內容，明白為甚麼第一條和第十二條不能改，以及明白根據第一百五十九(四)條還有哪些其他條文不能改，就要知道「中華人民共和國對香港既定的基本方針政策」包括了甚麼。《基本法》序言說：「國家對香港的基本方針政策，已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明。」甚麼是不能抵觸的國家對香港的基本方針政策，以中國政府在中英聯合聲明裡所作的說明為準。

香港的主權屬於中華人民共和國，以及香港特別行政區享有高度自治權、直轄於中央人民政府，都是中國政府在中英聯合聲明裡說了的，所以《基本法》第一條和第十二條不能改；第一章的大部分其他條文和第二章的部分條文，也有同樣的性質，同樣不能改。

要處理因立法會選舉押後出現的立法機關空缺，涉及《基本法》第六十八和第六十九條。其中第六十八條規定立法會由選舉產生，是中國政府在聯合聲明裡說的，不能改。第六十九條規定立法會的任期，卻不屬於國家對香港的方針政策，所以可以修改。現在馬上要出現的立法機關空缺問題，當然不可能通過修改《基本法》去解決；但分清楚哪些規定可以修改、哪些不可以，有助於判別某些超出了《基本法》規定的做法有沒有抵觸國家對香港的基本方針政策。

曾鈺成

由於疫情嚴峻，特區政府決定第七屆立法會選舉延至明年9月5日舉行。在行政長官林鄭月娥作出有關宣布的記者會上，有記者問，為什麼新加坡可以在疫情下進行選舉，香港卻不可以？林鄭月娥回答說，新加坡的選舉制度和安排跟香港有很多不同的地方：新加坡的選民可以在境外投票；候選人在選舉期間可以在免費電視和電台做政治廣告，代替不能舉行的選舉集會；各個投票站有特別安排，包括長者投票時間。這種種安排，讓選舉能夠在疫情下進行。她說：「在香港的情況，我連這些選擇也沒有；因為在現行法例下，所有我剛才說的都無法做得到。」

記者再問，可否用「緊急法」解除這些法律限制，讓政府可以採取如期舉行選舉所需的措施。林鄭回答說，有關措施是需要配套的，不可能在30多天內做到。她指出：「我們曾經希望在9月6日做到幾件事，譬如長者的關愛隊、在投票站安裝閉路電視和電子派票，但是都做不到。我也要去說服選管會，在未來這一年讓我們爭取去做這些工作。」

我們當然希望立法會選舉延期一年後可以在不受任何疫情威脅下順利進行。從各地研發疫苖的進度來看，這是有可能的，但誰也不能作百分百的保證。我們看到，在嚴峻的疫情下，全世界有數十個國家和地區延遲或取消了選舉；但在另一些地方，例如新加坡和南韓，選舉如期進行而未有導致疫情惡化。這些地方的經驗值得我們借鑑；他們做到的，我們今天做不到，但以後是否可以做到呢？特區政府應利用未來這一年的時間，切實改進選舉管理工作，採取適當措施，保證以後即使不幸再要面對今天的情況，選舉仍然可以安全地、公平公正地舉行。

其他地方採取的有效措施包括：容許選民在選舉日之前的一段時間內提前投票；境外投票；郵寄投票；增設投票站；適當分配投票時段；在投票站採取嚴格的防疫措施等。再進一步應研究採用電子投票：這可能是避免投票人群聚集引起交叉感染的最徹底的辦法。

正如林鄭指出，政府先前認為應做的幾件事，包括長者關愛隊、在投票站安裝閉路電視和電子派票，本來沒有難度，選管會卻一概不做。希望政府這次能夠成功「說服」選管會，從善如流，做應做的事。

曾鈺成

行政長官會同行政會議動用《緊急情況規例條例》立法，把第七屆立法會選舉的日期推遲一年；由此而產生的立法機關空缺如何填補的問題，特區政府認為涉及《基本法》的規定，所以提交全國人大常委會處理。採用甚麼辦法處理，官方的說法是完全由人大常委會決定，特區政府沒有提出任何建議。但是，特區政府想要的，顯然是在第六屆立法會任期完結(今年9月30日)至第七屆立法會任期開始(明年10月1日)之間，有一個正當的立法機關，可以行使《基本法》賦予立法機關的所有職權。可以想到的辦法不外兩個：其一是在第六屆和第七屆立法會之間增設一屆(「第六A屆」？)，任期一年；其二是把第六屆立法會的任期延長一年。

人大常委會決定的法律效力
有些人以為，由於推遲換屆選舉會影響立法會的任期，可能抵觸《基本法》的有關規定，所以要提請「人大釋法」。有這想法的人把人大常委會2005年對《基本法》第五十三條第二款的解釋作為可比較的先例。當年行政長官董建華在任期結束兩年前離任，曾蔭權接任。《基本法》沒有說明在這情況下接任的新的行政長官任期應為原行政長官的剩餘任期，抑或是正常的5年任期；這問題於是要由「人大釋法」解決。

但特區政府現在面對的問題，完全是另一回事。《基本法》第六十九條說得清清楚楚：「香港特別行政區立法會除第一屆任期為兩年外，每屆任期四年。」人大常委會不可能通過「解釋」這條文，改變任何一屆立法會的任期，以解決「填補空缺」的問題。

對於行政長官向中央呈交的緊急報告，國務院回覆說：「對於香港特別行政區第七屆立法會推遲情況下如何處理立法機關空缺的問題，中央人民政府將依法提請全國人民代表大會常務委員會作出決定。」

人大常委會作出一項「決定」來處理《基本法》沒有規定的問題，可參考的先例是2017年關於「一地兩檢」的決定。高等法院法官對「一地兩檢」司法覆核的判詞提及人大常委會決定的性質和地位，其中包括：一、人大常委會的決定等同「釋法」，本港法院無權裁定有關決定不具法律效力；二、人大常委會有權決定某個議題是否符合《基本法》及「一國兩制」；三、人大常委會可以通過頒布「決定」來行使其監督權；四、人大常委會可以在《基本法》的框架外制定對香港有法律約束力的規定。

立法機關選舉產生每屆四年
《基本法》規定， 香港特別行政區的立法機關是立法會(第六十六條)；立法會由選舉產生(第六十八條)，除第一屆外每屆任期四年(第六十九條)。如果採用上面說的第一個辦法，即在第六和第七屆之間增設一屆立法會，這一屆的任期只有一年，而且不可能通過選舉產生(如果可以進行選舉，第七屆立法會選舉便不用推遲)，這就違反了第六十八和第六十九條的規定。不過，人大常委會關於「一地兩檢」的決定，批准在特區一個指定範圍內(西九龍站的內地口岸區)實施內地法律，認為這並不違反《基本法》第十八條關於附件三以外的全國性法律不在特區實施的規定。人大常委會是否會以同樣道理，認為增設一屆有特殊任期和產生辦法的立法會，沒有違反第六十八和第六十九條呢？

根據上面引述的高等法院判詞，人大常委會如何處理「填補空缺」問題，有十分廣闊的空間。然而，人大常委會作出決定時也要考慮，由一個《基本法》規定以外的、並非選舉產生的機構行使立法會的全部權力，是否合乎比例原則(proportionality principle)。(回歸時因「直通車」被毁而成立的臨時立法會，亦規定只可制定「為確保香港特別行政區的正常運作所必不可少的法律」。)

延長任期帶來後果不易處理
另一個辦法是把第六屆立法會的任期延長一年。這雖然也違反了第六十九條，但起碼不涉及議員的產生辦法問題。特區政府似乎認為這辦法還有一個好處：原本因第六屆立法會任期完結而宣告失效的法案和財務議案，都可以「復活」，在來年繼續處理。

不過，第六屆立法會延長任期也會帶來其他後果。首先是要處理為填補議席空缺進行的補選。第六屆立法會因議員被取消資格而懸空的議席，有關訴訟經已全部完結的，最少有兩個空缺未有進行補選。先前未有補選的原因是《立法會條例》規定補選不得在立法會當屆任期結束前的 4 個月內舉行。假如任期延長一年，便須依法進行補選，但這又回到疫情下不能選舉的問題了。這應如何解決？補選是香港本地法律的規定，也要由人大常委會決定怎樣處理嗎？

還有就是延任的議員應否包括剛在原定的換屆選舉中被取消參選資格的4名議員？立法會議員參加另一次選舉，被取消參選資格，但他的立法會議席不受影響，已有先例。可是，根據人大常委會2016年11月對《基本法》第一〇四條的解釋，擁護基本法和效忠香港特別行政區，「是參選或者出任該條所列公職(包括立法會議員)的法定要求和條件」。一個人如果因不符合這「法定要求和條件」而被取消參選資格，卻可以繼續出任須符合同樣的要求和條件的公職，豈非矛盾？這問題又會否在人大常委會的決定中處理？

由於換屆選舉不能及時舉行而產生的問題，既不能從《基本法》的條文裡找到解決辦法，也不能完全由特區自行立法處理；人大常委會這次決定的重要性不言而喻。這決定會只針對眼前的情況嗎？還是會為所有類似的情況訂出一般的規定？

曾鈺成

《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(下稱「國安法」)是第10條在香港公布實施的全國性法律。全國性法律在香港公布實施的方式，是由行政長官在憲報刊登法律公告，聲明列於附表的全國性法律自某日期起在香港特別行政區實施。

所有在憲報刊登的法律公告都有中英文兩個版本。過去9條全國性法律公布實施時，英文版的法律公告在附表裡除了列出全國性法律的(中文)原文，還附有法律的英文譯本。國安法卻例外：英文版公告沒有提供國安法的英文譯本，只註明國安法的英文名稱。事後有一份國安法的英譯本在坊間流傳，但沒有官方確認為正式英文本，連「中英文本含義如有出入，以中文本為準」之類的說明也沒有，看來不能拿到法庭上使用。這特別的情況打破了香港雙語立法的慣例。

據聞特區政府原本是計劃依照慣例在公告裡提供國安法英文本的；法律在6月30日上午已在北京通過，但公告延至晚上11時才在香港刊憲，就是要等待英文本完稿。這在技術上不應有很大困難：法律條文其實早已寫好，翻譯時間應是充分的，最後通過的版本最多有輕微修改而已。可是，耽了半天，政府最終還是放棄了提供英文本的主意。為甚麼呢？政府沒有解釋；合理的猜測是政府認為英文本不能準確表達法律條文的原意。

中英文本分歧反映法制差異

從國安法裡有關幾種罪行的定義和罰則的條文，即可看出問題。國安法訂明的4種罪行，都是按中國「定性又定量」的立法模式來定義，即既說明對法益的侵害性質，又提述對法益的侵害程度。法律條文列出構成罪行的行為，然後區別「罪行重大」、「積極參加」以及「其他參加」者，或者「情節嚴重」和「情節較輕」者，各規定不同的刑罰。這些用語在內地的法律裡十分常見。但「定量」的概念，是香港法律制度裡沒有的。英文本把「罪行重大」譯作 (committing) an offence of a grave nature，「情節嚴重 / 較輕」譯作 the circumstances of the offence are of a serious / minor nature，不能反映原文的法律含義，不足以給香港法官提供清晰的判刑指引。

又如罪行定義裡提及的「首要分子」，並不是香港法律用語。英文本裡的翻譯 principal offender 倒有在香港的法例裡出現，但對應的中文是「主犯」，跟內地法律裡的「首要分子」並不一樣。如果香港法院根據國安法的英文本去判案，便有可能誤解立法原意。

從這些例子可見，國安法中英文本的分歧並非語文問題，而觸及香港和內地法律制度的一些根本差異。先前 9 條在香港公布實施的全國性法律沒有類似問題，因為那些法律不涉及個人的刑事責任和罰則。這是為甚麼國旗法、國徽法和國歌法要採用本地立法的形式實施；這也是為甚麼國安法以公布的方式實施會引起許多難以解決的矛盾。

強制措施並非香港法律術語

在這裡再舉一個突出的例子：國安法條文裡有「強制措施」一詞(第三十三、五十七及五十八條)；這是中國法律的一個專用術語，指公安機關、人民檢察院或人民法院對刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人所採取的暫時限制或剝奪其人身自由的法定強制方法，包括拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕。國安法的英文本把它譯作 mandatory measure，顯然不能概括強制措施的內涵。

這當然也不是語文問題；沒有一個比 mandatory measure 更好的譯法，可以準確表達這術語的原義。香港的法律制度裡根本不存在「強制措施」這概念；在香港本地法律條文裡找不到「強制措施」或者和它意義相近的詞語。如果不把它翻譯成同樣概括性的詞語，而分別譯出它包含的各種強制方式(拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕)，或許可讓閱讀英文本的人掌握多一點訊息；但這又可能扭曲了法律的原意，因為原來的條文並沒有表示每一種強制方法都會使用。

國安公署在港執法有何權力

國安法有關「強制措施」的提述涉及一個很重要的問題。國安法最引起香港市民和國際社會關注的一條，是規定有些國安罪案要由駐香港特別行政區維護國家安全公署(「公署」)行使管轄權(第五十五條)。公署人員由中央國安機關派出；公署的職責包括「依法辦理危害國家安全犯罪案件」。這一條令港人擔心，在香港涉嫌觸犯了國安法，可能被內地執法人員在香港拘捕，送到內地的法院審判。

公署人員在香港有權拘捕(或逮捕)嫌疑人嗎？國安法規定，公署「應當嚴格依法履行職責」(第五十條)。這裡說的是依哪些「法」呢？首先當然是國安法。但找遍整部國安法，並沒有條文明確賦予公署人員在香港有拘捕權。國安法又規定，公署所管轄案件的「立案偵查、審查起訴、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜，適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的規定」(第五十七條)；可是，《刑事訴訟法》和其他「相關」內地法律，並不在香港實施；這些法律賦予內地執法機關的權力，包括逮捕權，理應不能在香港行使。公署人員如果要在香港抓人，憑甚麼法律依據呢？

另一方面，國安法又提及內地的執法、司法機關行使管轄香港國安案件的權力時，可以「採取強制措施」(第五十七條)；犯罪嫌疑人被公署「採取強制措施」時有權委託律師作為辯護人(第五十八條)。這些條文，是否應理解為賦權公署在香港採取包括逮捕的「強制措施」呢？法律條文本身和政府的說明都沒有提供答案。

曾鈺成

上星期我在本欄討論在新冠肺炎疫情下應否考慮押後立法會換屆選舉的問題。過去這星期，疫情不但未有緩和，而且更趨嚴重，專家估計不可能在數星期內消退。這樣的情況下，政府不能不認真考慮選舉延期舉行的安排，果斷作出決定。

有意見認為，政府已公布了9月6日為立法會換屆選舉的日期，如果要押後，只能按《立法會條例》第44條的規定，即行政長官以公眾健康或安全相當可能受危害為理由，把選舉日期押後不超過14天。可是，無人能保證14天後疫情會明顯好轉，選舉可以安全進行；於是又有建議說，到時可以重複引用第44條，再次把選舉押後。

這是行不通的。難道要叫所有候選人、選舉工作人員和借出場地作投票站的機構，不斷地等待、猜測選舉日何時到來嗎？再說，《立法會條例》第6條規定，立法會換屆選舉的日期不得遲於新一屆立法會任期開始前的 15 天；如果下一屆立法會的任期要在今年10月1日開始，選舉便不能遲於9月15日舉行，根本沒有押後的空間。

要押後選舉，必須押後下一屆立法會任期開始的日期。這是法律容許的，毋須像一些人說的動用「緊急立法」：正如我上星期在本欄指出，每一屆立法會的任期何時開始，是由行政長官會同行政會議決定的（《立法會條例》第4條）。過去幾屆，行政長官會同行政會議都是在換屆選舉的日期公布了一段時間之後，才指明新一屆立法會任期的開始日期。例如政府在2016年3月4日刊憲公布了當年的換屆選舉於9月4日舉行，至7月12日行政長官會同行政會議才決定第六屆立法會任期由 2016 年 10 月 1 日開始。

政府今年6月12日宣布了9月6日進行立法會換屆選舉；但下一屆立法會任期何時開始，至今未見有公告刊憲。行政長官會同行政會議完全可以指明這日期為明年10月1日，讓選舉可以在一年後才進行。選舉日期雖然已經公布，但是可以改變的：根據《釋義及通則條例》（香港法例第1章）第 46 條，有權發出公告指明選舉日期的行政長官，也有權修訂或撤回有關公告。

據一個國際機構統計，目前已有最少56個國家因為疫情決定押後全國或地區性選舉，押後的時期由數月到一年以至無限期。特區政府不應優柔寡斷；要麼決定押後選舉，要麼立即制定和公布在疫情下進行選舉的安全措施。

曾鈺成

去年11月區議會選舉前夕，由於社會上頻頻發生針對建制派候選人的暴力事件，對選舉的安全和公平構成嚴重威脅，所以有人建議選舉應押後或者取消。當時我在本欄指出，行政長官可以根據社會情況命令將選舉押後不超過14天，但不能押後更長的時間，更不能把選舉取消，除非行政長官會同行政會議動用《緊急情況規例條例》修改《區議會條例》；但這樣做會涉及很大的政治風險。

今年9月要進行立法會換屆選舉。近日新冠肺炎疫情大爆發，不但影響競選活動，而且令投票能否順利進行也成疑問；特別是數以十萬計居住在內地的合資格香港選民，在疫情下很可能無法返港投票。於是又有人建議延遲選舉。

值得注意的是，立法會選舉的日期，並不受到與區議會選舉相同的法律限制。《區議會條例》規定每屆區議會的任期必須在1月1日開始，但《立法會條例》沒有同樣的規定：立法會任期開始的日期完全由行政長官會同行政會議決定。自第二屆立法會以來，過去每屆立法會任期開始的日期，都由行政長官會同行政會議指明為換屆選舉後的10月1日。但這日期並不是法律規定的、不可改變的；行政長官會同行政會議可以選擇其他任何日子，例如2021年2月1日，指明為下一屆立法會任期開始的日期。

《立法會條例》又規定，立法會換屆選舉的日期由行政長官指明，而這日期必須在新一屆立法會任期開始前的60天至15天的期間內。舉例說，如果行政長官會同行政會議指明了下一屆立法會任期在明年2月1日開始，行政長官可以在今年12月3日至明年1月16日之間，選擇任何一天指明為換屆選舉的日期。所以，延遲舉行立法會換屆選舉，在法律上沒有任何障礙。

要考慮的是「立法真空」的問題。有主張推遲換屆選舉的議員建議，把本屆立法會的任期延長至新一屆立法會產生後，但這抵觸了《基本法》的規定。《基本法》規定立法會（除第一屆外）每屆任期為四年；本屆立法會任期從2016年10月1日開始，至今年9月30日必須結束。如果新一屆立法會不在本屆立法會任期結束前產生，在兩屆之間的空隙，特區便沒有立法機關。這對特區的管治會有什麼影響，須認真評估。