曾鈺成

《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(「港區國安法」)是全國人大常委會制定的全國性法律，根據《基本法》第十八條，列入附件三、在香港公布實施。第十八條第二款說：「凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施。」這條文有幾個問題值得探討。

特區拖延  中央出手

第一個問題：條文對列入了附件三的法律在香港實施，沒有設定時限。這在回歸初期並不成為問題：附件三裡的十多條全國性法律，大部分是回歸前或回歸初期列入的，在1997至1998年間都在特區公布或立法實施了。至2005年10月，有一條《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》(「外國央行法」)列入了附件三，但不知何故至今仍未在香港實施。人們記憶猶新的是《中華人民共和國國歌法》：2017年11月列入了附件三，但由於眾所周知的原因，特區為實施該法制定的《國歌條例》，今年6月才獲通過。

特區政府是否可以無限期拖延附件三的法律在香港實施？香港的政治環境會否令「立法實施」的程序無法完成？這問題因港區國安法的出現而變得突出：《基本法》第二十三條規定香港應自行立法維謢國家安全，但沒有設定時限；特區拖了23年仍沒有立法，於是中央出手給香港制定國安法。對於《基本法》規定香港必須制定和實施的法律，是否應有制度和機制，保證有關程序在合理的時間內完成？

實施形式  由誰決定

第二個問題：第十八條規定列於附件三的法律可以通過兩種形式(公布或立法)在香港實施，但沒有規定由誰決定選用哪一種形式，以及應憑甚麼準則作出決定。在港區國安法之前，選擇公布或者立法，似乎是由特區政府決定的。特區政府為實施《國歌法》進行本地立法時，向立法會解釋說：「考慮到香港的普通法法律制度，以及香港的實際情況，我們建議以本地立法形式而非公布形式在香港特區實施《國歌法》。」從這解釋可以看到，採用本地立法形式是特區政府的決定，而這決定是根據香港的法律制度和實際情況作出的。

但是，對於港區國安法在香港實施，作出用公布而不用本地立法形式的決定的，不是特區政府，而是全國人大。而作出這決定的原因，是考慮到不可依靠特區自行立法。這是否開了一個實施形式要由中央決定的先例？例如上面提及的拖延了15年的外國央行法，人大常委會是否要決定在香港公布實施？再進一步說，港區國安法會否構成中央替香港立法的先例？

實施之後  如何修改

第三個問題：在香港實施的全國性法律，實施後可否修改、如何修改，《基本法》第十八條以至其他條文都沒有規定。在香港公布實施的全國性法律，包括港區國安法，都是由全國人大常委會制定的；根據中國《憲法》第六十七條和《立法法》第七條，這些法律的修改權屬於全國人大常委會；特區的立法機關無權修改。但特區可以提出修改建議嗎？《基本法》的修改權屬於全國人大，但也規定了特區提出修改議案的機制和程序(第一百五十九條)；其他在香港實施的全國性法律是否也應有類似的規定？另一方面，經本地立法實施的情況又怎樣？例如經特區的立法程序通過的《國歌條例》，特區可以自行修改嗎？

回來再看在香港公布實施的港區國安法。法律實施後，因應實施情況予以修改、完善，是必要和常見的。由於政治原因，從中央政府、特區政府到支持立法的港人，在現階段大概不可能討論法律條文是否存在缺陷。但鑒於立法過程在時間和諮詢範圍等方面所受的約制，如果說當中的條文未臻完善，實在不足為怪。如果接下來在審理有關案件時發現有條文需要修改，應怎樣處理呢？

凌駕地位  隱含規則

第四個問題是關於在香港實施的全國性法律對本地法律的「凌駕性」。港區國安法第六十二條規定：「香港特別行政區本地法律規定與本法不一致的，適用本法規定。」這其實是不言而喻的。假設國安法在香港實施後，特區通過了一條與國安法不一致的本地法律，而「後法優於前法」的一般規則適用，即在不一致的地方，國安法被後來制定的本地法律取代了，那就等於香港立法機關修改了國安法。可是正如上面指出，香港立法機關對國安法是不能修改的。所以，即使沒有第六十二條，如果有本地法律與國安法不一致，國安法必然「凌駕」本地法律；「後法優於前法」的規則在國安法和本地法律之間並不適用。

這「凌駕性」應該同樣適用於在香港公布實施的其他列入了附件三的全國性法律：特區立法機關對這些法律同樣沒有修改權，所以也不能制定任何法律去改變或取代這些全國性法律的任何一條或者其中的部分。還可以進一步推論：為實施全國性法律而制定的本地法律，如《國歌條例》和《國旗及國徽條例》，也有「凌駕性」；不然的話，怎樣保證通過這些立法可以完整無缺地實施有關的全國性法律？

這或許是一直存在的隱含規則；不過對於附件三的大部分法律，本地法律和它們發生衝突的可能性極低，所以「凌駕」問題過去未有引起關注；至港區國安法出現，才成為議論的焦點。

曾鈺成

美國聯邦政府上周一宣布針對國際留學生的簽證新政策：今年秋季新學期開始，就讀於全面以網上授課的大學的國際留學生，將不准在美國居留。海關及邊境保衞局不會批准這些留學生入境；如果他們已在美國境內，他們必須離境，或者轉讀提供面授課程的院校。

美國大學的秋季學期約在一個月後便開始。由於美國新冠肺炎疫情嚴重，很多大學為保障師生安全，都準備在新學期採用遙距教學。聯邦政府在這個時候突然宣布以上新規定，學校和學生頓時手足無措，狼狽不堪。準備好網上授課的院校，下學期便要流失一批留學生；留學生要臨時找到一間提供面授課程的院校入讀，又談何容易；而美國目前的國際航班十分疏落，不少國家已關閉邊境，留學生要離境回國也會有很大困難。

多間大學群起反對新政策。哈佛大學和麻省理工學院已聯合向聯邦法庭提出訴訟，尋求禁止新規定；哈佛大學校長給全體師生發信，譴責新規定「毫無預告，冷酷魯莽」，並承諾學校會積極推進訴訟，保證國際學生可以繼續在美國學習。耶魯大學校長發表聲明說，耶魯將盡一切努力確保國際學生不受干擾地繼續在耶魯學習。紐約大學對新規定予以譴責，並表示與其他院校合作，促使政府撤銷規定。包括美國65所頂尖高等院校的美國大學協會發表聲明，要求美政府取消這「具有嚴重誤導性」的新規定；聲明說，該規定將對大學收入帶來很大打擊，讓已因新冠肺炎疫情遭受經濟損失的學校雪上加霜。

有分析指出，特朗普政府推出這項新政策，目的是要迫使大學讓師生返回校園上課，以營造社會回復正常的氣氛，認為這對他在年底的選情有利。新政策公布後，特朗普在網上發文，指美國所有院校秋季必須重新開放。他又公開表示將對各州州長「施加壓力」，保證學校秋季復課；他說新冠疫情對年輕人「威脅很小」，他們的狀況「非常良好」。

美國新冠肺炎疫情嚴重程度是全球之冠，而且未有減退的跡象；美國的確診病例已累積至超過3,300,000宗，每日新增病例數萬宗；死亡人數超過 130,000。全球的確診病例，每4宗就有一宗在美國。疫情在美國不受控，是因為特朗普無知而自大，不聽專家忠告，不顧人民死活，不負責任地奢言疫情很快過去、經濟即將復蘇，一味吹噓自己的本領，一味把責任推給人家，特別是不停地詆毀中國。不尊重科學的人，必然要受科學的懲罰，不幸的是美國人民要陪他受罰。

曾鈺成

《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（下稱「國安法」）生效後，加拿大政府宣布，暫停加國與香港之間的引渡協議。律政司長鄭若驊指出這做法可能違反國際法；保安局局長李家超批評這做法是「政治凌駕法治」，認為加國政府應向國際解釋，為何容許逃犯逃避法律責任。

加國政府的決定是不合邏輯的、完全荒謬的。有人說，決定反映了加國政府對香港的司法制度失去了信心。這裡先不去和對中國有偏見的人爭辯國安法會否影響香港的司法制度；即使加國政府改變了他們對香港司法制度的評價，不執行引渡協議仍是十分反智的。

根據協議，港加雙方可向對方提出引渡逃犯的要求。協議列出准予移交的條件，同時規定必須和可以拒絕移交的理由。具體地說，協議列出了27類可移交的罪行，當中包括謀殺、嚴重傷人、強姦、綁架、毒品有關罪行、縱火、刑事毀壞、走私等，但不包括國安法所訂的罪行；當港方向加方提出移交逃犯要求時，加方首先要審視該人被控的是否協議列出的罪行。此外，協議又規定，如果加方有充分理由相信逃犯被控的罪行屬政治性質，或者該逃犯一經交回，可能因政治意見而在審判時受到不公平的待遇，則不得移交逃犯；又只要加方認為把該人交回是不公平的或違反人道的，也可以拒絕移交。由此可見，把關權在被要求方的手裡，加國政府不會被迫把一個他們認為在香港得不到公平審訊的人送回香港。

至於相反方向的移交——加方要求港方移交逃犯，從加方的角度看，更加沒有理由會受國安法影響。

兩地簽署移交逃犯協議的目的，是為了合作打擊犯罪，特別是跨境犯罪。港加兩地一向交往頻繁，中止了移交逃犯安排，等於鼓勵一方的犯罪分子跑到另一方去逃避法網。有消息說，加拿大政府宣布暫停與香港的引渡協議的同時，還準備推出一項針對香港的「年輕人才計劃」，專門錄取香港的年輕示威者入讀加拿大的大專院校，並向他們提供政府貸款。一些「年輕示威者」怎樣參與黑暴違法行為，香港市民看得清楚，加拿大政府卻把他們視為「人才」。在香港犯了法逃到加拿大，不但逍遙法外，還可獲得優待！有些國家為了加入反華、反國安法大合唱，什麼反智的事情都做得出。