曾鈺成

全國人民代表大會如果不能如期進行換屆選舉，處理辦法在《中華人民共和國憲法》裡有明確的規定。《憲法》第六十條說：「全國人民代表大會每屆任期五年。全國人民代表大會任期屆滿的兩個月以前，全國人民代表大會常務委員會必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉。如果遇到不能進行選舉的非常情況，由全國人民代表大會常務委員會以全體組成人員的三分之二以上的多數通過，可以推遲選舉，延長本屆全國人民代表大會的任期。在非常情況結束後一年內，必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉。」

不能廣泛討論  但須進行研究

對於香港特別行政區立法會的換屆選舉，《基本法》沒有類似《憲法》第六十條的規定。特區政府決定第七屆立法會選舉因疫情要押後一年舉行，由此產生的立法機關空缺如何填補，在《基本法》的條文裡找不到解決辦法；特區政府要提請人大常委會作決定。這又一次說明，30年前頒布的《基本法》，如果要為處理實踐中出現的問題繼續提供完備的法律框架，有修改的必要。

很多人擔心，發動有關修改《基本法》的討論，猶如打開「潘朵拉的盒子」，會引起各方面提出不同的修改要求，給中央和特區添煩添亂，且會損害《基本法》的尊嚴和權威。不過，如果一味像鴕鳥把頭埋在沙裡，對《基本法》是否需要修改的問題避而不談，對《基本法》在時代前進和形勢發展中暴露的缺漏視而不見，問題是不會自行消失的。如果在「一國兩制」的實踐中不時出現的新問題，不能根據《基本法》處理，要在《基本法》框架以外尋求解決辦法，難免會影響人們對《基本法》的信心。

修改《基本法》的問題確實是不適宜也不可能在社會上開展廣泛的討論；在目前的情況下更不用說，提出了也只會被嗤之以鼻。但這不等於中央和特區政府不應該對問題進行研究，特別是《基本法》有哪些地方可以修改、哪些不容修改，必須界定清楚。這問題在現實上的重要性，可從參選人「確認書」的作用看到。

反對特定條文  不能聲稱擁護

自2016年的立法會選舉開始，每一次選舉，選舉管理委員會都會發出一份確認書，建議參選人簽署，與提名表格一併向選舉主任遞交。簽署確認書屬自願性質，但會成為選舉主任決定參選人的提名是否有效的考慮因素。選管會解釋，讓參選人簽署確認書，是為了確保參選人依法在提名表格內作出擁護《基本法》的聲明時，充分明白《基本法》的內容，特別是《基本法》第一條、第十二條及第一百五十 九(四)條。確認書最主要的一段是：

「我明白擁護《基本法》，包括擁護下述條文：

第一條  香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。

第十二條  香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。

第一百五十九(四)條  本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。」

《基本法》條文共有160條，為甚麼只列出這3條？第一條和第十二條的針對性十分明顯：任何人提倡「港獨」，就等於要改變這兩條的規定。要求改變《基本法》若干條文的規定，是否等於不擁護《基本法》？不一定；《基本法》是可以修改的，但修改必須符合第一百五十九(四)條的規定。第一條和第十二條說的都屬於國家對香港的基本方針政策，所以按第一百五十九(四)條的規定不能改；誰要反對這兩條，就不能聲稱擁護《基本法》。

可以修改與否  聯合聲明為準

但是，要參選人「充分明白」3項條文的內容，明白為甚麼第一條和第十二條不能改，以及明白根據第一百五十九(四)條還有哪些其他條文不能改，就要知道「中華人民共和國對香港既定的基本方針政策」包括了甚麼。《基本法》序言說：「國家對香港的基本方針政策，已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明。」甚麼是不能抵觸的國家對香港的基本方針政策，以中國政府在中英聯合聲明裡所作的說明為準。

香港的主權屬於中華人民共和國，以及香港特別行政區享有高度自治權、直轄於中央人民政府，都是中國政府在中英聯合聲明裡說了的，所以《基本法》第一條和第十二條不能改；第一章的大部分其他條文和第二章的部分條文，也有同樣的性質，同樣不能改。

要處理因立法會選舉押後出現的立法機關空缺，涉及《基本法》第六十八和第六十九條。其中第六十八條規定立法會由選舉產生，是中國政府在聯合聲明裡說的，不能改。第六十九條規定立法會的任期，卻不屬於國家對香港的方針政策，所以可以修改。現在馬上要出現的立法機關空缺問題，當然不可能通過修改《基本法》去解決；但分清楚哪些規定可以修改、哪些不可以，有助於判別某些超出了《基本法》規定的做法有沒有抵觸國家對香港的基本方針政策。