2019年5月4日  AM 730《鈺成其事》

本欄上星期的文章(下稱「前文」)留下了一個問題：港澳辦和中聯辦未被列入《基本法》第二十二條，是否就不受「不干預」的限制，可以任意「干預香港事務」？今天討論這個問題。

《基本法》只有3項條文提及「不干預」；除了第二十二條，還有第十四條(「中央人民政府派駐香港特別行政區負責防務的軍隊不干預香港特別行政區的地方事務」)和第一百四十一條(「香港特別行政區政府不限制宗教信仰自由，不干預宗教組織的內部事務」)。

不得干預自行管理的事務
要探討中央和特區關係中的「干預」問題，還是要從第二十二條說的「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」開始。

這裡要問：第一、香港特別行政區根據《基本法》自行管理的事務包括甚麼？第二、怎樣才算「干預」這些事務？

《基本法》第二條規定特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。在立法權和司法權兩個方面，《基本法》的有關條文對特別行政區的權限以及中央可以作出的「干預」(例如發還香港立法機關制定的法律、規定某項全國性法律在香港實施、解釋《基本法》條文等)有明確的規定；有權作出各種「干預」的機構是人大常委會，而不是中央各部門或地方政府。近日有關第二十二條的爭議，不涉及這兩個方面的權力和干預。

在行政管理權方面，《基本法》對特區的自治權有十分具體的規定：十多項條文分別規定了在財政經濟、工商貿易、交通運輸、土地和自然資源的開發和管理、教育科技、醫療衞生、勞工福利、文化體育、社會治安、出入境管制等各個方面，特別行政區享有自治權，自行制訂政策或法律，自行管理或處理有關事務。
 

兩辦不可能成為特區政府的太上皇
根據第二十二條和上述各條文的規定，特別行政區政府行使上述各個方面的行政管理權的時候，中央人民政府各部門以及各省、自治區和直轄市均不得干預。如前文說明，對於國內其他地方政府的行政，中央各部門和上級地方政府是有權干預的；《基本法》排除了中央部門和地方政府對香港作同樣的行政干預。例如教育部不得干預香港的教育政策；教育部制定甚麼法律、作出甚麼決定、發出甚麼命令，香港的教育制度都不受影響。又如現實的例子：廣東省政府不得干預香港的出入境管制政策；國家衞健委不得干預香港的防疫抗疫措施。

在中央部門和地方政府以外的港澳辦和中聯辦，又可否對特區政府的行政管理進行干預呢？「兩辦」雖然不屬於第二十二條提及的機構，但它們都要遵守《基本法》，要受《基本法》的規管。如果「兩辦」有任何作為，損害或削弱了特區根據《基本法》行使的自治權，那就違反了《基本法》。任何人要指控「兩辦」「干預」了特區事務而違反了《基本法》，應該指出特區有哪些根據《基本法》行使的權力受到「兩辦」的損害。

如前文所述，「兩辦」沒有制定政策和法律的權力，沒有對任何事務的行政管理權；所以，「兩辦」沒有能力對特區作出上面說的行政干預；「兩辦」不可能成為特區政府的「太上皇」。有人自然會問：公開發表批評意見算不算「干預」？中央機構如果作出這樣的「干預」，有沒有違反《基本法》？
 

不是所有干預都違反基本法
按一般的理解，「干預」的確可以有不同的形式，包括發表批評意見。事實上，當有外國政府官員評論香港事務時，中國政府往往會指摘他們「干預」。上面說了，「干預」一詞在《基本法》裡出現了3次；從這些條文的含義來看，「干預」主要不是指提出批評意見。不過，既然規定了不干預，事避嫌疑，公開發表意見還是應該避免的。可是話說回來，「兩辦」也確實極少(即使有)公開發表對特區政府施政的批評意見；每有提及特區政府，「兩辦」的標準說法是「支持行政長官和特區政府依法施政」，不會作出別的評論。

說到這裡，大概又有人要說我「偷換概念」了：「兩辦」近日發表的聲明，當然不是批評特區政府，卻是針對部分立法會議員和社運人士，那不是干預香港事務嗎？

「兩辦」或者任何中央官員對香港的情況和香港某些人物的行為提出批評意見，如果算是「干預」，那並不是所有「干預」都違反《基本法》。中央政府對香港發生的衝擊「一國兩制」底線、破壞繁榮穩定的行為予以批評譴責，是中央維護《基本法》、貫徹對香港基本方針政策應該履行的責任。兩星期前我已在本欄指出，「兩辦」對部分立法會議員在內會的表現提出嚴厲批評，是因為他們的作為已令立法會不能有效履行《基本法》授予的職責，中央政府不能也不應坐視。

當看到香港出現了嚴重影響「一國兩制」方針和《基本法》全面準確實施的情況，出現了損害國家和香港根本利益的情況，中央政府嚴正指出，表明立場和態度，這樣的「干預」，正是為了維護《基本法》。