香港法院怎樣解釋港區國安法

《港區維護國家安全法》(「港區國安法」)按全國人大的決定,由全國人大常委會制定、列入《基本法》附件三、在香港公布實施時,要解決一個《基本法》實施以來第一次出現的問題。

港區國安法在香港公布實施後,即成為香港法律。如果有人在香港干犯該法訂明的罪行而被檢控,根據《基本法》第十九條,案件由香港法院審理。按普通法原則,在審理案件時,法律的解釋權屬於法院。

但另一方面,港區國安法是全國性法律;根據《憲法》第六十七條,該法的解釋權屬於全國人大常委會。

先前法律不涉個人罪行
這是《基本法》實施以來從未出現過的問題。已經列入《基本法》附件三的須在香港實施的全國性法律,至目前為止共有13條。其中9條已由特區政府公布實施(這9條中有兩條,即《中華人民共和國外交特權與豁免條例》和《中華人民共和國領事特權與豁免條例》,按特區政府說明,「亦須藉本地立法(《領事關係條例》和《國際組織(特權及豁免權)條例》)配合」); 兩條(《國旗法》和《國徽法》)已通過本地立法實施;另一條要通過本地立法實施的《國歌法》,立法程序尚在進行中。剩下一條在2005年列入附件三的《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》,特區政府表示「傾向透過本地立法在香港實施」,但至今未有啟動立法程序。(澳門特區政府在2006年已將此法公布實施。)

已在香港公布實施的9條全國性法律,都沒有訂立個人可能干犯的罪行;在實施以來,從沒有涉及當中任何一條法律的案件要由香港法院審理。即將成為第10條在香港公布實施的全國性法律的港區國安法,性質跟前面9條完全不同。根據全國人大的決定,制定港區國安法是為了「切實防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動」;要達到這效果,法律必須訂明有關罪行和罰則,令所有人知道,干犯這些罪行可被檢控、懲處,而當有人被檢控時,法院可以依法審案、判刑。

兩地法律條文差異很大
涉及港區國安法的案件要在香港法院審理,法律條文便須符合普通法的要求。上星期我在本欄指出,這對內地的法律草擬專家可能是個很大的挑戰。現在且讓我以「分裂國家」罪為例加以說明。

特區政府在2003年嘗試進行《基本法》第二十三條立法,沒有成功。政府當年向立法會提交的《國家安全條例草案》,對「分裂國家」罪行的定義和罰則有如下規定:

「(1) 任何人藉 (a) 使用嚴重危害中華人民共和國領土完整的武力或嚴重犯罪手段;或 (b) 進行戰爭,而將中華人民共和國的某部分自中華人民共和國的主權分離出去,即屬分裂國家。
    (2) 任何人分裂國家,即屬犯罪,一經循公訴程序定罪,可處終身監禁。」
條例草案對以上條文提及的「進行戰爭」和「嚴重犯罪手段」分別作了定義:
「當 (i) 武裝部隊之間發生公開武裝衝突;或 (ii) 已作出公開宣戰,戰爭狀態即告存在,而『交戰』須據此解釋。」
「『嚴重犯罪手段』指符合以下說明的任何作為——(i)危害任何人(作出該作為的人除外)的生命;(ii)導致任何人(作出該作為的人除外)受嚴重損傷;(iii)嚴重危害公眾人士或某部分公眾人士的健康或安全;(iv)導致對財產的嚴重破壞;或(v)嚴重干擾電子系統或基要服務、設施或系統(不論屬於公眾或私人)或中斷其運作,而且(vi)是在香港作出並屬香港法律所訂罪行的;或(vii)(A)是在香港境外任何地方作出;(B)屬該地方的法律所訂罪行;及(C)假使在香港作出便會屬香港法律所訂罪行的。」
由全國人大通過的《中華人民共和國刑法》,也有訂明「分裂國家」的罪行和罰則,條文如下(第一百零三條):
「組織、策劃、實施分裂國家、破壞國家統一的,對首要分子或者罪行重大的,處無期徒刑或者十年以上有期徒刑;對積極參加的,處三年以上十年以下有期徒刑;對其他參加的,處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。煽動分裂國家、破壞國家統一的,處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利;首要分子或者罪行重大的,處五年以上有期徒刑。」


法律施行矛盾有待解決
我舉這例子,並非要表示我認為港區國安法有關「分裂國家」的條文應參照2003年的《國家安全條例草案》。事實上,我相信當年的條文已不能符合今天的需要。但從上面列出的兩套條文可見,香港按普通法原則制定的法律,會盡量避免讓條文可以作出不同的解釋;內地制定的法律,解釋的空間卻大得多。如果港區國安法的草擬方式比較接近後者,審理有關案件時怎樣解釋裡面的條文就是十分重要的問題。

將來香港法院審理涉及危害國家安全罪行的案件時,可能要解釋並非按普通法原則草擬的法律條文,而法律的最終解釋權又不屬於香港法院而屬於人大常委會。當中涉及的問題,負責制定港區國安法的人大常委會是否已經知悉,是否已有解決辦法?