中國政治改革開步芻議 吳康民

黨委領導政府，黨委機關和政府機關一樣龎大，行政決策，均事先要經黨委批淮，這就是中國政治結構的重要特色。

我們經常可由新聞報道中得悉，黨中央決定，某某擔任某省市自治區黨委委員，常委，黨委書記，某某擔任黨委委員、常委、副書記、副省長（副市長、副主席），代省長（代市長、代主席）。這說明，重要人事決定，是由上而下，上一級任命。關於政府領導人，用一個“代”字，便是仍要經過一層人民代表會議的“確認”手續，但從未有上級已公開委任，而遭下級人大否決的。

這裡可以看到兩個實際情況，一是地方各級黨政人事決定，是上級任命而非選舉；二是黨領導政，又黨政不分，造成架構重疊，影響效率。

鄧小平是政治改革設計師

中國政府由中國共產黨領導，是中國的革命歷史形成的，無可厚非。而且已經寫進憲法，無可爭議。問題是如何領導，如何分工，使黨的領導形成強有力的領導，政府的行政效率是高度的效率。

我們說鄧小平是中國的改革開放總設計師，的確如此。早在改革開放初期，他就倡導政治體制改革，並批評黨政不分現象。但他也深知，政治改革“這個問題太困難”，“涉及的人和事都很廣泛，很深刻，触及許多人的利益，會遇到很多的障礙”。

因此，1980年他對“黨和國家領導制度的改革”的長篇講話，1986年“關於政治體制改革問題”的五次談話，實際上並未付之實踐。鄧小平說﹕“經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現”。

重溫鄧小平的遺言，深感其高曕遠曯，也佩服其預見。

管大事不管小事

鄧小平說，“黨的領導是不能動搖的，但黨要善於領導，黨政需要分開”。又說，黨委如何領導，“應該只管大事，不管小事”。“黨委不要設經濟管理部門，那些部門的工作應該由政府去管”。

黨政需要分開，就應該實現小黨委，大政府的設置。黨委小，是小而精並不是說權力小。黨委不應該一如政府般，處處設對口部門，特別是經濟管理部門。

管大事就是管方針政策，而不是具體業務。其實黨委只要設三個部門就夠了，即研究室、組織部和宣傳部，當然也要有紀律檢查的委員會。要對口地去設什麽工業部，農村工作部以及種種經濟部門幹什麼呢。政府不是已有足夠的經濟管理部門嗎·？這些部門也不都是黨員在管着嗎？不設對口黨委，難道就會失控了嗎？這種架床疊屋，正是官僚主義的溫床。難怪鄧小平嘆道﹕“在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重複”。

反對個人過份集權

黨的領導應該是集體領導，但現在各地方的領導，事實上是第一把手，即黨委書記的個人領導大過集體領導。他的思路和發言的份量很重，甚至有的就是個人說了算。黨委管了政府，政府處於附庸地位。過去下達的不少“紅頭文件”，中央是由中共中央和國務院聯合下達，地方由省委和省政府聯合下達，似乎不如此，就不能體現下達文件的權威性。

鄧小平說，“我們歷史上多次過份強調黨的集中統一”，“很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過份集權”。當然，過去有過“分散主義”和閙“獨立性”，但那是在戰爭時期和建國初期。現在黨和國家的控制能力已經大大加強，權力過份集中，不利各項社會主義事業發展。個人高度隻權，使個人凌駕於組織之上，組織成為個人的工具，就存在決策錯誤的危險。“文化大革命”，正是出在這種情況下的大悲劇。

政治體制不適應

政治體制改革嚴重滯後的結果，便是市場化了的經濟基礎，和計劃經濟時代構建的上層建築，即政治體制的不適應。

89年的六四風波後，政治改革被束之高閣。往後的中共15大、16大，雖然強調要穏妥地推行政治改革，但都是只聞樓梯響，不見人下來。政治體制的未能改革，不僅没有解決黨政不分，機構重疊和權力過份集中的問題，更不能解決由於權力缺乏制衡而出現貪腐現象未能遏止的情況。

行政權力缺乏民主機制的制衡，權力又左右着財富的分配。如對項目的審批權，造成了不少“錢權交易”，社會不公也由此而產生。權力使不少國營大中企業在體制改革，特別在股份制改革的過程中，被一些管理人員利用權力，化公為私。這種社會不公，為邁向和諧社會造成了重重障礙。

公務員隊伍過份龎大

黨政重疊，造成了中國幹部隊伍，也即公務員隊伍的膨脹。2005年全國人大討論＜公務員法＞時，不僅把黨務機構成員列入公務員編制，連群眾團體的工會、婦女會、青聯、學聯工作人員，民主黨派機關人員也都列入。只要是“履行公職”，“由國家財政負擔工資福利的工作人員”，都是公務員。

全國公務人數因而大大膨脹。當前很難有一個準確統計數字。據說黨政機關工作人員約有1100多萬，事業單位職工人員3000多萬。有的專家統計，全國“吃皇粮”的人數高達7000萬人。

有專家在上世紀90年代到湖南安化縣進行調查。這個縣有地市級幹部3人，縣團級幹部100多人、科、處級幹部1000多人，一般幹部500多人。機構如此重疊臃腫，者百姓要跑衙門辦事之難，可想而知。

陷入障礙重重的怪園

除了鄧小平，其他中國高層領導人，鮮有對中國的政治改革問題作出發言的。江澤民在15大的報告中，也談到推進政治改革。他說要實行政企分開，但没有涉及黨政不分的問題；他說要完善民主監督制度，甚且要發揮“輿論監督的作用”，但並無具體實施辦法。16大再次提出政治體制改革，許多話都是舊話重提。

17大提出深化政治體制改革，說主要是要擴大人民民主，保證人民當家作主。 “依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，並要保障人民的知情權，參與權、表達權、監督權。但對棘手的黨政不分，機構重疊，編制偏大，行政費用偏高等問題，並未點明和提出具體措施。

政治改革舉步唯艱，多年來都是多說少改，看來真的陷入鄧小平所說的“情況太複雜”，“會遇到很多障礙”的怪圈。

試點和精簡黨委

什麼時候政治改革能開步走呢？

既然中國的機遇前所未有，機遇大於挑戰。那麼，應該在政治改革上，“抓好和用好重要戰略機遇期”，銳意進取，踏出第一步。

第一步應該是精簡黨委機構，減少與政府業務部門的對口。精簡出來的人員，有的可以調入政府部門，有的可以下去作調查。我們現在的調查工作不足，未必能了解基層的真實情況。官場的應酬和迎送事務太多，浪費了相當多的領導幹部的精力。浮在上面而深入基層的很少，好講門面（搞形象工程），好說空話（善於賣弄數字）的人甚多。如果黨委能調出大量人員去進行調查，必定能為施政決策提供許多鮮活的材料。

其次可以進行試點，像辦經濟特區一樣，找 一兩 個省或市辦“政治特區”，把鄧小平的政治改革要求作為試驗的指南。 一兩 個省市試驗成功，再行推廣，這樣可以便震動較小，減少“很多障礙”，有利於理出政治改革的頭緒來。