論人治 吳康民

論人治 吳康民

人治,就是憑個人的主觀意志,發號施令,去管理一個地區或一個國家。人治的極致,就是“一言堂”,“個人說了算”;就是“獨裁”,“一意孤行”。

人治的相對詞是法治,法治是有法可依,依法行事。但不健全的法治也可能是人治底下的程序游戲。

  因此,人治的對立面應該是民主選舉。只有真正的民主選舉,建立民主的管治體制,才能克服人治的弊病。

  民主選舉也有真假之分。當今世界上許多國家的民主選舉,往往鬧成糾紛。賄選之舉不在話下,他如或因民族或派系的鬥爭亂作一團,或因外國勢力的干預而發生所謂“橙色革命”。選舉之後,社會並不安定,局勢仍然混亂。近月上新聞的,近如泰國,遠的如非洲的津巴布韋。

人治與法治混合制

  中國算是個什麼類型的國家呢。過去強人當權,如毛澤東,那是十足的人治。他的話是“一句頂一萬句”。中國的人治,以毛澤東時代最為登峰造極。

  從上世紀80年代以來,中國重視了法治建設,連年通過全國人大,制訂了200多部基本法律。應該說,已經有了一個法治的框架。但是中國的封建傳統太深厚,民主的傳統太單薄,法治没有民主的基礎,就不是真正的法治。因此,連中央領導人也承認,中國至今仍存在着“有法不依”、“知法犯法”、“執法不嚴”、“裁判不公”等有違法治精神的情況。

一方面,是中國的民主建設仍然滯後,監督的機制不健全;另一方面,黨政關係混淆不清,黨委為上級任命,管轄各級政法機關,缺乏制約機制。

  可以說,中國現行的政制是一個人治與法治混合的制度,但以人治為主。正如筆者常常指出,中國提倡民主集中制,但集中遠大於民主。

鄧小平強調效率,反對“扯皮”

  鄧小平是一位偉大的政治家,他看到中國政治制度的弊病,大膽倡導黨和國家領導制度的改革。並說“越來越感到進行政治體制改革的必要性和緊廹性”,“不搞政治體制改革,經濟體制改革難以貫徹”。

  但是他並不反對“人治”。只是說“要通過改革,處理好法治和人治的關係”。鄧小平反對西方政治體制的三權分立,認為三權分立變成三個“政府”,互相扯皮,影響行政效率。他的潛台詞還是,要有一位有權威的最高領袖拍板,工作會好辦得多。傳說他曾對剛上台的江澤民說過﹕過去是毛澤東說了算,今天是他說了算,如果江能達到自己說了算,鄧就放心了。

  所以,鄧小平的政治改革的核心思想,是既要人治也要法治,人治和法治相結合。法治是為了有個制度,人治則是有助提高效率。這就是集中高於民主的理論基礎。

任人唯親影響深遠

  西方的法治國家,也難免有人治的因素。布殊總統主政八年,劣績斑斑,廣東俚語說是“衰到貼地”,這就是人的因素。當然美國人民可以不再選他的繼承人,但八年也就付出了重大的代價。新加坡是一個法治國家,但李光耀這個超級資政,影響也實在太大了,而且永不言休,並傳位於子,這也是人治。

  所以,人治或者不可避免,只是不應讓它處於主導地位,特別是在人事任免上。但如果不建立民主機制,危害可說不可避免。以毛澤東的精明,郤任用了林彪、江青這些壞傢伙。近年陳希同、成克杰、陳良宇等能進入中央核心,難道不是某些高層提名的人治錯誤?

  至於近年的賣官鬻爵,以及所謂“帶病提拔”(即已有嚴重問題的官員仍受到提拔),並不是個別現象。以至於在基層幹部、中級幹部中,貪腐的不是個別人而是一層人,使檢舉和查處增加了難度,這更是人治種下的禍根。

民主制度不是萬能藥方

  有的民主國家也不一定比人治的國家強,請看我們近鄰的兩個國家﹕菲律濱和印尼。菲律濱二戰前是美國的殖民地,戰後獨立,政制完全是學美國的,至今經濟仍是一團糟。群島國得天獨厚,旅遊資源豐富,連旅遊業都停滯不前。首都馬尼拉的市政建設也大致上是50年不變,難怪當地人指着椰子宮那幾個著名建築,說還是過去那位既獨裁又貪腐的總統馬可斯時期建築的!

  印尼更是如此。30年獨裁的蘇哈托政權,下台已逾十年,直到今天逝世。但現在印尼的經濟會不會好過當年呢?蘇哈托上台時,印尼人均生產總值是70美元,到1996年他下台時增至1160美元。蘇哈托家族的貪腐是世界有名的,有人封他為世界第一貪。他下台了,他的家族和其他的貪官們,盤根錯節,仍然主宰着國家的經濟命脉,並且內外勾結,涉及到許多外國壟斷資本。現政權誰也不敢動大手術,就是這麼拖着。

貫徹民主多於集中的制度

個人的權力過大的“人治”,連鄧小平都認為不好,並轉述毛澤東的話,說斯大林嚴重破壞“社會主義法制”,“在英、法、美這樣的西方國家不可能發生”。為什麼這些發達的西方國家不會發生這種“嚴重破壞”法制的事情?就是他們有民主的制約。權衡得失,有了一些扯皮,但減少重大失誤的危險,還是值得的。

  筆者認為,正確貫徹民主集中制,防止個人獨裁,不失為一個好的制度。從群眾中通過民主集中了大多數人的意見,經過整理再放到群眾中去討論,再集中起來作出決定,這是好的。執行中應該是民主多過集中,而不是民主只跑過塲,最終是長官意志主宰。如果要創立中國特色的民主政治,首先應從民主多於集中做起。

電郵﹕hmng@puikiu.edu.hk