曾鈺成

國務院政府工作報告在有關港澳的段落裡寫上「嚴格依照憲法和基本法辦事」這句話，始於2015年。在2015年之前，政府工作報告談港澳，都不提憲法，只會提基本法，譬如說「全面準確落實基本法」、「嚴格按照特別行政區基本法辦事」。

2014年6月國務院新聞辦發表的「一國兩制白皮書」，矚目地提出「憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎」，並且在多處提到基本法時，都把它放在憲法後面，例如「堅決維護憲法和香港基本法的權威」，「中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權和憲制責任」，「憲法和香港基本法從憲制層面確保了香港特別行政區居民的基本權利和自由」等等。自此之後，「嚴格依照憲法和基本法辦事」這12個字，便出現在每年的政府工作報告裡。
這就令人們關注憲法在香港是否實施、如何實施的問題。白皮書明確指出，「憲法作為國家的根本法，在包括香港特別行政區在內的中華人民共和國領土範圍內具有最高法律地位和最高法律效力。」可見中央認為，憲法在香港是有效(有法律效力)的，而且是整體有效，不能說其中只有一部分條文有效，另一部分無效；這一點似乎沒有人挑戰。不過法律學者普遍認為，「有效」和「適用」、「實施」，是不同的概念。憲法在香港整體有效，但是不是其中所有條文在香港都適用呢？
更重要的是實施問題。憲法到底在香港是否實施，怎麼實施，至今未見有一套權威的、嚴謹的、完整的說法。中國憲法是一部社會主義憲法，而香港不實行社會主義制度和政策；憲法裡有些條文，顯然不可能在香港實施。有人說，基本法有規定的，依基本法；基本法沒規定的，便要依憲法。這也不準確：例如憲法第五十五條規定中國公民有服兵役的義務，這條文並沒有在香港實施，雖然基本法沒有明文規定香港居民中的中國公民是否要服兵役。
「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。」習近平2012年說過的這兩句話，經常被引用，也出現在今年的全國人大常委會工作報告。實施的問題如果不弄清楚，怎能維護和體現憲法在香港的生命與權威？