人大制度要徹底改革

每年北京“兩會”,全國人大常委會的工作報告,例有完善和加強人大制度建設的話。今年吳邦國委員長的報告,郤十分強調“要充分認識人大與西方議會的本質區別”,並指出﹕“黨的領導只能加強不能削弱,絕不搞多黨輪流執政”。還說,絕不搞“三權分立”和“兩院制”。

這之前,全國政協主席賈慶林,撰文說要“築牢抵禦”主張多黨輪流執政、兩院制和三權鼎立的“錯誤思想”。

是什麼氣候,令今天中央領導人一再強調這個“絕不搞”多黨輪流執政、兩院制和三權鼎立?而且還要費盡力氣去“築牢抵禦”?難道當今內地有一般學西方政制的逆流撲面而來?

就我們所知,內地當前風平浪靜。即使國際金融風暴吹襲方興未艾,但中國社會相對穏定。人們正欣賞中國特色的社會主義,既通過市場經濟發展生產力,又有宏觀調控避免資本興風作浪。中國現在是世界膜拜的對象,是國際經濟舞台的主角,連唯一超級大國美國,也要仰聞中國的鼻息呢。

中國不會走西方議會道路

說西方議會制度會衝擊中國人大制度是捕風捉影,但中國的人大制度必須有所改革,郤是一個值得探討的問題。筆者積33年參加全國人大工作的經驗、深知人大制度弊病之所在。需要的是大刀濶斧的改革,而不是修修補補的所謂“完善”。

但是,大刀濶斧的改革並不是走西方議會的道路。中國共產黨的“獨大”是歷史形成的,没有任何其它民主黨派可以和中共平起平坐。推翻中國共產黨的領導,全國將會大亂。世界各國都十分清楚,不想祖國衰敗的中國人更加清楚,只有希望中國大亂以謀取利益的某些外國勢力和個別民族敗類才有這個希望。

至於兩院制和三權分立,中國既已建立一院制的“人民代表大會”,並輔以“政治協商會議”,如果“兩會”民主產生,已可代表民意,不必另起爐灶。在權力制衡方面,人大監督一府兩院,如能認真貫徹,也可起制衡之效。問題是要提高司法方面的獨立審判,避免司法機關受到不必要的干預。

要加強人大代表的代表性

如果有問題,應該說出在人民代表大會的代表性上。現在的人民代表,有大半是各級官員。這個亦官亦代表的“兼差”,如何在人大中發言評論,涉及他的尷尬身份。官有上下級之分,同處一堂,開完會之後,上級代表還是管着下級代表,亂說話者也許會惹來麻煩影響前程。

其次,代表雖然經過選舉,但候選人都是領導上“協商”出來的。民間自行推薦候選人的情絶無僅有。越是高層次的人大代表,越是要妥當協商分配,來不得半點疏忽。當然不能說這個協商出來的候選人名單,没有代表性,但一些敢言敢衝撞領導官員的,比較有獨立思考的,肯定不會在候選名單之列。

這樣層層把關,雖有個別太不孚眾望的候選人被差掉的新聞傳出,說明領導的評定與群眾心目中的差距。法學教授徐永康在談到網民對人大意見時說﹕“草根的網民與廟堂裏的代表竟然有如此大的距離,給人感覺是處於兩個不同的世界”。

讓人民民主選出代表

官本位制度和觀念妨礙了人大制度的改革。有的人把人大代表也認為是一種“官銜”,只是和黨委書記、省、市、縣長有不同分工罷了。有的人當上了人大代表,也像當上官一樣,更妨礙了人大代表“代表人民”。社會上發生公共事件,有時鬧得群情汹湧,上街示威,也罕見有人大代表介入。也許人大代表缺乏權威,也許人大代表怕事,更可能是人大代表真正無能為力。如果人大代表能算是權力機關的成員,也不至於全國天天有成千上萬的上訪者。

中國的執政權力在於行政機關,人大代表可說只是聊備一格。過去說人民代表大會是“橡皮圖章”,現在少說了,並不是人大的權力有所提高,而是蓋橡皮圖章這種例行公事也不受重視。

所以,完善人大代表制度,首先是要增強人民代表的代表性,把真正代表人民,有議政論政能力的人選進人民代表大會裏來,擴大選舉的民主程度。

合併人大會議和常委會

改革人大制度的另一方面是要把人大和常委會合二為一,精簡人大代表人數。各級人大會議每年只開一次會,把法案訂立和修改重責放在常委的身上。對重要事務的審定和通過也放在常委會裏,這樣,人大全體會議就被架空。同時由於全體人大會期較短,審議項目較多,會議文件又由於“保密”的關係而没有事先發到代表手裏,特別是人事決定。往往是明天要投票定人選,前一天才把人選名單發到代表手上,介紹又極為簡短,醞釀時間匆促。事實上就是要代表們當“舉手機器”,雖然說代表有反對和棄權的權利,但否的可能性很小。

建議精簡人代表名額,把全國人大、省市人大和它的常委會合二為一‧擴大常委會,既精簡機構,又真正成為常設機關。精選具議政論政能力人大代表,大幅度減少官員代表和“名譽代表”(因某種“貢獻”,如運動會取得冠軍之類,不論其是否有議政能力,均推薦為代表)。以全國人大為例,現有常委會委員175名,可擴大為400—500名,作為全國人大代表。不再設常委會,下屬各委員會仍可存在,作為準備法例草案的機構,但以精簡為主。

全國人大代表減為400500名,代表質素提高,官員人數減少,本身作為常設機構,有利於經常議論國家大事,監督一府兩院運作。

四五百名全國人大代表已足夠

有說中國人多,400–500名不足以容納各方面有代表性人物,這種說法似是而非。不是人多便有代表性,没有議政能力的只能尸位素餐,官員們有正常渠道將意見上達,何必再佔人民代表名額?我們常常說要精簡機構,第一個要精簡的便是人大。

“人多好辦事”已成為中國國情的一句諷刺語,中國政府機構臃腫己為平民老百姓所詬病,也是中央領導認同要加以改革的。

早在1982年,鄧小平就說過,“精簡機構是一場革命”,“這不是對人的革命,而是對體制的革命”。人大制度的改革,不是改掉當代表的“人”,而是改革人大會議議事的制度。改革是提高效率,提高議政和策的效率。

局外人身份提出意見

人大制度要改革的具體問題還有很多,比如大會的發言制度、簡報制度,候選人的提名和差額選舉等等,限於篇幅,就不再一一評說。這些意見,筆者早在擔任全國人大代時已一提再提。今天以局外人的身份再次提出,無非是多年身處其中,深有所感,不吐不快也。

與其“築牢防禦”西方議會制度的錯誤思想入侵,不如加強人大制的民主化和議政水平,切實遵照<中華人民共和國憲法>規定,“各級人民代表大會都由民主選舉產生”(第3條),中國的人大制度將在世界上顯出它的優越性。

今年是“五四”90周年,五四運動提倡民主與科學。今天中央領導人大力提倡科學發展觀,但民主發展觀也應在大力提倡之列。

電郵﹕hmng@puikiu.edu.hk